[Home Page]

Návrh věcného záměru zákona o katastru nemovitostí

V pracovních komisích Legislativní rady vlády byl projednán tento návrh věcného záměru nového katastrálního zákona, který navazuje na nový občanský zákoník.

NÁVRH VĚCNÉHO ZÁMĚRU ZÁKONA O KATASTRU NEMOVITOSTÍ
(KATASTRÁLNÍ ZÁKON)
ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA Z VELKÉ RIA


1. Důvod předložení
Název
Návrh věcného záměru zákona o katastru nemovitostí (katastrální zákon)
Popis problému
Předkládaný věcný záměr nového katastrálního zákona je vynucen přijetím nového občanského zákoníku, který přináší do oblasti katastru nemovitostí rozsáhlé změny. Zásadní změnou je především nová definice pojmu nemovitost a uplatnění zásady superficies solo cedit, podle které je stavba součástí pozemku. Nový občanský zákoník zavádí také mnoho nových věcných práv, která dosud neexistovala, a která se budou zapisovat do katastru nemovitostí (dále jen „katastr“). Kromě nových věcných práv nový občanský zákoník zavádí požadavek na zápis mnoha dalších skutečností, které se do katastru dosud nezapisovaly. Konečně nový občanský zákoník zavádí řadu zásad, které jsou nezbytné pro to, aby katastr plnil úlohu ochrany realitního, hypotečního a dražebního trhu před neočekávanými a nepředvídatelnými skutečnostmi, které bezpečnost realitních transakcí ohrožují. Přebírá totiž řadu zásad, které v minulosti obsahoval například obecný knihovní zákon, a které se zatím plně nepodařilo prosadit do právních předpisů pro vedení katastru. Ve svém souhrnu se jedná o tak rozsáhlé změny, které vyžadují přizpůsobení katastrálních předpisů nové právní úpravě tak, aby katastr plnil úlohu, kterou v moderní společnosti má plnit.

Navrhovaný věcný záměr má přímý vztah k právní úpravě provedené dosud zákonem č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zápisech“). Rozdělení problematiky vedení katastru do dvou zákonů má svůj původ v kompetencích bývalého Federálního shromáždění a České národní rady. Právní úprava vlastnictví patřila do působnosti federace, zatímco právní úprava evidování nemovitostí patřila do působnosti republik. Proto byla část týkající se vlastnických a jiných věcných práv upravena pro celé bývalé Československo federálním zákonem a zbylá problematika zákonem České národní rady. Tato roztříštěnost právní úpravy do dvou zákonů dosud přetrvává, ač pro to již není žádný rozumný důvod.

Právní úprava katastru, zejména oblast týkající se zápisu vlastnických a jiných věcných práv, má úzkou návaznost na celou řadu právních předpisů týkajících se nemovitostí a právních vztahů k nim. Uvést je možno zejména občanský zákoník, obchodní zákoník, občanský soudní řád, exekuční řád, insolvenční zákon, zákon o veřejných dražbách, stavební zákon, vyvlastňovací zákon, atd. Právní úpravu katastru proto nelze chápat izolovaně, ale pouze v souvislosti s těmito předpisy.

Zřízení katastru jako jednotného nástroje pro evidování nemovitostí i právních vztahů k nim spravovaného jedním orgánem se osvědčilo. V našich podmínkách s ohledem na historický vývoj a z něj vyplývající značnou nepřehlednost právních vztahů k nemovitostem (pozemky sloučené do větších půdních celků, nedokončená scelení, neupřesněné příděly) by rozdělení vedení této evidence mezi správní a soudní orgány vyvolalo zřejmě chaos a vedlo by k neustálému nesouladu mezi dvěma různými evidencemi, vedenými dvěma různými orgány. Rovněž posudky zahraničních expertů a jednání na mezinárodních konferencích vedly k závěru, že naše organizace evidování nemovitostí jedním orgánem, která má svou obdobu rovněž v Maďarsku, na Slovensku, ve Velké Británii, v Norsku a ve Švédsku, má své opodstatnění. Přitom bylo konstatováno, že mnohé jiné majetkové evidence, jako např. registry automobilů, letadel, lodní rejstříky, registry zaknihovaných cenných papírů nebo také evidence movitých zástav, bývají vedeny nikoli soudy, ale správními orgány. Není tedy žádný racionální důvod pro to, aby majetková evidence týkající se nemovitostí musela být vedena právě soudy, když základní úlohou soudů není vedení nějakých evidencí, ale rozhodování sporů. V tomto kontextu byl na mezinárodním poli vytyčen obecný požadavek, aby pozemkové evidence byly funkční, důvěryhodné, zápisy do nich aby byly prováděny odborně způsobilými osobami, a aby v případě sporu o správnost provedeného zápisu rozhodoval nezávislý orgán, například soud.

K těmto cílům měla směřovat i právní úprava katastru účinná od 1.1.1993, která se chtěla oprostit od principů, které se neosvědčily při vedení bývalé evidence nemovitostí a vrátit se k zásadám, které se v minulosti osvědčily při vedení bývalého pozemkového katastru a bývalé pozemkové knihy. Další vývoj ukázal, že se to podařilo pouze částečně.

Přehlednosti právní úpravy nepřispívá, že právní úprava katastru je dosud řešena dvěma různými zákony, přičemž problematika řešená těmito zákony se v některých částech prolíná. Nepříznivě však působí zejména polovičaté uplatnění zásad, na kterých by měla být veřejná evidence nemovitostí založena, aby se na zápisy v takové evidenci bylo možné spolehnout. Nedostatkem vedoucím k nižší důvěryhodnosti katastru je nedůsledné uplatnění zásady materiální publicity. Tato zásada má chránit toho, kdo jedná v důvěře v pravdivost a úplnost zápisů v katastru. Dosavadní právní úprava umožňuje skutečnému vlastníkovi nemovitosti, aby se domohl vlastnického práva i na osobě, která nabyla vlastnické právo od osoby, která byla v katastru zapsána jako vlastník. A to i přesto, že skutečný vlastník si v rozporu s ohlašovací povinností ponechal po dlouhou dobu doklady o svém vlastnictví pro sebe, nepožádal o zápis svého vlastnického práva ve svůj prospěch a nečinně po dlouhou dobu přihlížel, že podle zápisů v katastru je jako vlastník zapsán někdo zcela jiný. Takto může skutečný vlastník, který se o zápis svého vlastnického práva nepostará, rozvrátit celý řetězec nabývacích jednání vycházejících z důvěry v pravdivost zápisů v katastru. Pozdějším nabyvatelům jednajícím v této důvěře pak zpravidla nezůstane nemovitost a někdy jen s obtížemi vymáhají vrácení kupní ceny, kterou za koupenou nemovitost vydali. Právě tak jako nabyvatelé jednající v dobré víře nejsou chráněni ani nabyvatelé jiných věcných práv k nemovitostem, např. nabyvatelé zástavních práv. Nedostatečné uplatnění zásady materiální publicity je vůči běžné veřejnosti nekorektní i z toho důvodu, že ustanovení § 11 zákona o zápisech budí na první pohled mylný dojem, že tato zásada v našem právním řádu uplatněna je. Proto ti, kdo jednají v dobré víře v pravdivost a úplnost zápisů v katastru, se mohou dočkat na konci svého jednání nemilého překvapení. Obezřetní investoři, kterým je nedostatečné uplatnění zásady materiální publicity známo, na zápisy v katastru nespoléhají a sami prověřují nabývací tituly těch, se kterými jednají, a to nejméně po vydržecí dobu směrem do minulosti. Tím je ovšem oslaben vlastní smysl vedení katastru jako důvěryhodné evidence právních vztahů k nemovitostem.

K uvedenému problému se vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. II ÚS 349/03 z 1.8.2006, když konstatoval: „Ochrana, jež poskytuje nabyvateli dobrá víra, není takové intenzity, aby zabránila vlastníku nemovitosti účinně uplatňovat své absolutní právo. Jinými slovy, pokud zápis v katastru nemovitostí neodpovídá skutečnosti, má tato převahu nad katastrem. Katastr nemovitostí ČR není založen na takových zásadách, které by umožňovaly jednat s plnou důvěrou v jeho obsah a není tak naplněna jedna z jeho základních funkcí, jež od něj občané právem očekávají. Informace ze zápisu v katastru nemovitostí může ve společenských a právních vztazích splnit očekávaný význam jedině tehdy, je-li nadána pravdivostí. Neobsahuje-li katastr nemovitostí údaje, jež by bylo lze takto označit, jsou právní subjekty při jednání s důvěrou ve správnost zápisu vystaveny neodůvodněnému riziku, což považuje Ústavní soud za závažný problém.“

Problematické je široké uplatnění evidenčního principu při provádění zápisů vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Kam vede uplatnění tohoto principu, lze dokumentovat na stavu pozemkové knihy, k jakému byla přivedena od r. 1951 do r. 1964, než byla pro rozpor se skutečným stavem zcela uzavřena. Rovněž při vedení evidence nemovitostí, které bylo založeno výlučně na evidenčním principu, se uplatnění tohoto principu neosvědčilo. Vede totiž ke stavu, kdy práva zapisovaná do katastru vznikají zcela nezávisle na tom, zda je o vzniku těchto práv někdy proveden zápis do veřejné evidence. Zápis se provádí až dodatečně po vzniku těchto práv a jeho provedení je zcela závislé na splnění ohlašovací povinnosti vlastníkem nebo jiným oprávněným. Uplatnění evidenčního principu vede k tomu, že stav zápisů ve veřejné evidenci neustále zaostává za skutečným stavem věcí, přičemž souladu se skutečností se dosáhne buď s určitým zpožděním, nebo vůbec ne.

Pouze formální je uplatnění zásady priority zápisů. Zápisy se sice provádějí v pořadí, v jakém došel katastrálnímu úřadu podnět pro jejich provedení, z tohoto pořadí však nejsou vyvozeny přiměřené právní důsledky. Naproti tomu při vedení klasické pozemkové knihy je zásada priority uplatňována v úzké souvislosti se zásadou materiální publicity, podle které má být důsledně chráněn každý, kdo ze zápisů ve veřejné evidenci vychází, a to nejen ohledně pravdivosti, ale i ohledně úplnosti provedených zápisů. V praxi by se důsledné uplatňování zásady priority mělo projevovat předpokladem, že navrhovatelé každého zápisu věděli o všech skutečnostech zapsaných do katastru před navrhovaným zápisem a nevěděli o skutečnostech, které před podaným návrhem zapsány nebyly, pokud se neprokáže opak. Současná právní úprava tomu neodpovídá. To vede v obchodním styku k četným překvapením, kdy se domnělý nabyvatel práva dodatečně dozví, že zápisy v katastru nebyly úplné, a proto se oprávněným z právního vztahu nestal, i když jednal v plné důvěře v pravdivost a úplnost zápisů v katastru. Vede to také k tomu, že nabyvatel koupí nemovitost v důvěře, že na ní neváznou žádná věcná práva a není zatížena jinými právními vadami a později vyjde najevo, že tomu tak není, pouze právní vady nebyly zapsány v katastru, protože je nikdo katastrálnímu úřadu neohlásil.

Všechny výše uvedené okolnosti vedou k nejistotě a rizikovosti v obchodním styku týkajícím se nemovitostí, při poskytování úvěrů zajištěných zástavním právem k nemovitosti, apod. S výjimkou vkladového řízení, v němž je předpokladem povolení vkladu splnění podmínky, že navrhovanému vkladu není na překážku stav zápisů v katastru, nebyl do nedávné doby ze zásady priority vyvozován ani přirozený závěr, že by právní vztahy zapisované do katastru odvozené od určitého vlastníka měly být zapsány jen potud, pokud na dosavadní zápisy v katastru logicky navazují. Proto se do katastru zapíše zákaz nakládat s nemovitostí vyslovený osobě, která danou nemovitost nevlastní, ve prospěch dědiců se zapsal majetek, který podle katastru zůstavitel nikdy nevlastnil, podle rozhodnutí o vlastnictví vydaného pozemkovým úřadem dle zákona o půdě se zapsal ve prospěch oprávněné osoby majetek, který nikdy nevlastnila povinná osoba, v privatizaci státního majetku se ve prospěch privatizátora podle privatizačních dokumentů zapsal majetek, který nikdy nevlastnil stát, atd. Nesouvislost a nenávaznost zápisů se v těchto případech projevila tím, že vedle nového vlastníka se v katastru ponechal i vlastník původní a vytvářely se tak duplicitní zápisy vlastnictví, vyjadřující právní stav, který je pojmově vyloučen. Oprávněnost existence duplicitních zápisů vlastnictví v katastru připustil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/97 z 27. 5. 1998, ve kterém uvedl mimo jiné „Na území dotčeném nedokončeným scelením docházelo v průběhu let k mnoha dalším změnám, k přechodům i převodům vlastnického práva, k jiným dispozicím, což v mnoha případech vedlo ke vzniku duplicitních vztahů. Vyskytovaly se však odlišné právní názory na otázku, který z možných stavů pozemkové držby vyjadřuje vlastnický vztah, názory se často odlišovaly a měnily. Rozdíly mezi skutečným stavem právních vztahů a evidovanými vztahy se nadále prohlubovaly. Zavedením nových metod při vedení katastru nemovitostí (např. digitalizace souboru písemných informací) lze odhalit duplicity, příp. také triplicity v listinách svědčících o vlastnickém právu různých subjektů ke stejným částem zemského povrchu. Katastrální úřady jsou vedeny snahou odstraňovat tyto nežádoucí jevy, nemají však dostatek právních prostředků k jejich řešení. Proto se mohou omezit na doporučení různým subjektům, aby sporné vlastnictví řešily buď mimosoudně (uznáním vlastnického práva) či žalobou na určení vlastnictví.“

Vedle toho, že při zápisech záznamem a při zápisech poznámek dosud není respektována zásada logické návaznosti zápisů v katastru, přispívá k provádění těchto nelogických zápisů i okolnost, že katastrální úřad nemá ze zákona oprávnění důvodnost těchto zápisů posoudit a rozhodnout, zda se zápis provede či nikoli. Výsledek tohoto postupu nepřispívá k jistotě o právních vztazích k nemovitostem.

Zápis záznamem má ještě tu nevýhodu, že se o něm nevede žádné řízení. Provádí se z úřední povinnosti. Osoba pozbývající určité právo podle provedeného zápisu záznamem proto nemá možnost se v případě nesouhlasu s provedeným zápisem bránit v žádném přezkumném řízení. Ani osoba, která se domáhá zápisu záznamem, jehož provedení katastrální úřad z určitých důvodů odmítne, nemá možnost žádné přezkumné řízení vyvolat. Totéž platí i u zápisu poznámek.

Členění zápisů vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem na zápisy vkladem a zápisy záznamem má i další nevýhodu. Z právního předpisu není vždy zřejmé, zda ten který zápis má být proveden vkladem či záznamem. Pokud později judikatura soudů dospěje k závěru, že určitý typ zápisů se provádí záznamem a podle předcházející právní praxe se tyto zápisy prováděly vkladem, výrazná škoda nenastane. Rozhodnutí o povolení vkladu se sice stane nicotným právním aktem, zápis je však v katastru proveden a zveřejněn. Provede-li se však v důsledku nejasnosti právního předpisu namísto zápisu vkladem zápis záznamem, vlastnické právo zapsanému vlastníkovi nevznikne. Taková situace může mít pro dotčené osoby velmi nepříznivé důsledky. Naproti oblasti, která je dnes upravena zákonem o zápisech, nepůsobí právní úprava oblasti, která je dnes upravena katastrálním zákonem, vážnější praktické obtíže. Proto je navrhováno převzetí této právní úpravy bez podstatných změn.


Zbylé kapitoly ( 2. Návrh variant řešení, 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů, 4. Návrh řešení) naleznete v PDF na www.cuzk.cz - link níže.

redakce

vyvěšeno: 16.11.2011
ID článku: 4078
další informace: www.cuzk.cz/GenerujSoubor.ashx?NAZEV=10-NAVRH


Z časopisu Zeměměřič č. 11-11a12
[Server] Resort ČÚZK [Pošta]